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發(fā)達國家應(yīng)對“少子化”政策給我們帶來哪些啟示

2023-09-26 16:24:17  來源: 澎湃新聞 ? 全球智庫

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從長期看,,“少子老齡化”將成為中國人口結(jié)構(gòu)的顯著特征,。自2021年“全面三孩政策”出臺后,,中國提出構(gòu)建完善的生育支持體系,,引導生育水平提升并穩(wěn)定在適度區(qū)間的政策目標,。人口是一項慢變量,,發(fā)達國家較中國早20年左右步入低生育率社會,,其生育支持政策體系相對完善,,對延緩“少子化”進程起到一定積極作用,,但長期低迷的生育意愿,,導致生育水平實現(xiàn)抬升并非易事。本文立足中國實際與超大城市人口發(fā)展規(guī)律,,提出積極應(yīng)對“少子化”挑戰(zhàn)的若干思考和建議,。 


中國與主要發(fā)達國家“少子化”進程比較


從人口學角度看,,要達到正常的人口更替水平,即上下兩代人口的基本平穩(wěn),,總和生育率至少達到2.1(即每個育齡女性平均生育2.1個孩子),,而一旦降至1.5以下,就有跌入“低生育率陷阱”的可能,。從發(fā)達國家看,,美國、德國,、日本,、新加坡、韓國普遍于1970年代前后進入“少子化”時代(即總和生育率低于2.1),。經(jīng)歷幾十年的震蕩調(diào)整,,目前歐美國家總和生育率基本維持在1.5以上水平,如美國為1.7,、德國為1.6左右,;亞洲發(fā)達國家基本在1左右,如日本為1.28,、韓國為0.81,、新加坡為1.12。值得注意的是,,韓國,、新加坡當前面臨的“少子化”形勢極為嚴峻。進入21世紀后,,韓國出生人口呈斷崖式下跌,,2001年跌破60萬人,2017年不足40萬人,,2021年跌破30萬人(僅26.06萬人)。相關(guān)研究認為,,當前韓國已站在“人口懸崖”邊緣,,總?cè)丝诘?1世紀末將減少約50%。


自1990年代起,,中國的總和生育率開始低于2.1(1991年為2.09),,2020年跌破1.5(僅1.3)。2021年,,新出生人口1062萬人,,較2016年放開二孩政策下降了43%,總和生育率持續(xù)跌至1.2[1],,創(chuàng)下自1978年以來的歷史新低點,。與發(fā)達國家“少子化”進程相比,,中國進入相對更晚,但速度更快,。中國邁入“少子化”階段較發(fā)達國家晚20年左右,,但總和生育率從2.1跌破1.5僅用了30年,遠超國外發(fā)展進程,。


當前,,中國人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期,面臨著超低生育率導致的出生人口規(guī)模大幅下降與平均預期壽命增長放緩的雙重境況,。據(jù)國家衛(wèi)健委預測,,“十四五”期間,中國人口將進入負增長階段,,低生育率成為影響中國人口均衡發(fā)展的最主要風險,。因此,國家自2021年推出全面三孩政策后,,提出構(gòu)建完善的生育支持體系,,引導生育水平提升并穩(wěn)定在適度區(qū)間的政策目標。 


主要發(fā)達國家應(yīng)對“少子化”政策評析及啟示


完善的家庭生育支持政策是各國提振生育率的關(guān)鍵一環(huán),。德國,、法國、日本,、韓國和新加坡等發(fā)達國家在步入低生育率社會后采取了相對完善多元的生育支持政策,。這些國家家庭生育支持政策的內(nèi)容和形式不一,主要包括:經(jīng)濟政策(實施照護津貼,、兒童津貼,、家庭津貼、稅收減免等),、時間政策(女性產(chǎn)假和男性陪產(chǎn)假,、親子假、彈性工作時間等),、服務(wù)政策(居家?guī)椭?、社區(qū)托育、公立機構(gòu)托育,、課后照顧等),。從這些國家的政策效果看,的確延緩了“少子化”進程,,但整體提振效果有限,。


因此,立足中國實際,,借鑒國外經(jīng)驗,,可在國家層面研究成立應(yīng)對“少子化”統(tǒng)一推進部門,,強化頂層設(shè)計,推動各地加快完善生育政策體系,,促進人口長期均衡發(fā)展,。


(一)從政策內(nèi)容看,各國普遍從機構(gòu)設(shè)置,、托育服務(wù),、育兒補貼等方面多管齊下


1、完善機構(gòu)設(shè)置,,成立專門應(yīng)對“少子化”挑戰(zhàn)的服務(wù)部門


日本,、新加坡、韓國成立了專門應(yīng)對“少子化”挑戰(zhàn)的服務(wù)部門,。日本政府為全面,、有效地執(zhí)行一攬子應(yīng)對政策,于1990年代中期成立專門兒童家庭局,,并在內(nèi)閣設(shè)立“推進工作與生活平衡室”,,各級地方政府及公共團體也相繼設(shè)立兒童咨詢所、兒童委員會,、保健所等專門兒童保護機構(gòu),。新加坡早在1987年(總和生育率為2.3)就改變“兩個就夠了”的人口政策,鼓勵多生多育,,并指定國家社會和家庭發(fā)展部統(tǒng)籌管理人口生育相關(guān)政策的落地,,以及管理和促進早期兒童發(fā)展和托幼服務(wù)方面的工作。


2,、政策多方發(fā)力,,更多向完善育兒設(shè)施、提供家庭津貼,、完善稅收優(yōu)惠等方面傾斜


在托幼公共服務(wù)方面,,日本于2019年10月開始,分層次逐步實施“幼保無償化”政策,,即針對政府下轄的托幼機構(gòu),,直接免去保育金費用(該費用上限為3.7萬日元,約合人民幣1800元),;針對多元主體舉辦的小規(guī)模家庭托兒所,加大政府補貼力度(目前每月可獲約2.57萬~3.7萬日元補助),,未來也有望實現(xiàn)免費入園,。


在育兒補助方面,德國,、法國主張育兒是家庭責任,,政府起輔助作用,,因此在資金支持與假期供給上較為充分。德國在2000年前后逐步建立并完善由兒童津貼,、父母津貼,、“父母津貼+”與“合作育兒獎勵”制度共同組成的津貼制度體系。法國對于育兒補貼的財政投入力度較大,、名目較多,,主要包括生育津貼、基本津貼,、家庭津貼等,。法國每年各類育兒津貼和生育補助支出接近GDP的4%,惠及幾乎所有的中低收入家庭,。此外,,法國在稅收設(shè)計上,于1945年實行與家庭結(jié)構(gòu)相掛鉤的征稅模式,,以家庭為征稅單位,,兼顧子女數(shù)量、撫養(yǎng)人數(shù)量,、特殊人群來確定家庭系數(shù),,以減輕多子女家庭稅收負擔。


3,、父親育兒假愈發(fā)普遍,,更強調(diào)父母共承育兒責任


德國父母共計可休長達3年的育兒假,包括58周帶薪母育假(收入約為產(chǎn)前70%),、12個月帶薪父育假及雙方14個月父母額外育兒假(收入為產(chǎn)前65%~67%,,其中一方須最少承擔2個月?lián)狃B(yǎng)義務(wù)),并借助完善的津貼制度鼓勵父母共同分擔兒童照顧責任,。此外,,在孩子3~8歲時,父母還可申請長達24個月的無薪育兒假,,且法律保護其育兒期間的工作崗位,。法國政府規(guī)定,父親陪產(chǎn)假為28天,,父母雙方均可申請休育兒假1年,,最長可申請3年(但夫妻一方最多只能申請2年,剩下1年須由另一方享用),。日本為進一步提高男性帶薪育兒休得率,,在2017年以及2021年相繼對《育兒·照護休假法》進行修訂,明確從2022年10月開始,,男性陪產(chǎn)假延長至4周(可分作兩次使用),,且政府對育兒假取得率較高的企業(yè)提供適當補貼,。由此,日本男性育兒假的使用率從2019年的7.48%升至2021年的13.97%,,但距離政府30%的目標仍有不小差距,。


4、延長政策鏈條,,從關(guān)注“生育率”轉(zhuǎn)向提升“結(jié)婚率”,、鼓勵代際支持前后延伸


日本研究發(fā)現(xiàn),適婚群體不婚,、晚婚晚育成為日本生育率低下的關(guān)鍵原因,。2021年,日本結(jié)婚登記數(shù)為51.4萬對,,創(chuàng)下歷史新低,,較1970年的102.9萬對減少了近50%。此外,,日本國立社會保障和人口問題研究所發(fā)布的調(diào)查顯示,,2021年日本國內(nèi)約25%的男性、16.7%的女性選擇終身未婚,。為提升適齡群體婚育率,,日本部分地區(qū)推出“發(fā)錢促婚”舉措,實施“結(jié)婚新生活支援項目”,。自2021年4月開始,,日本對居住在“新婚補助計劃”地區(qū)的新婚夫婦給予最高60萬日元的補貼(約合人民幣3.9萬元,其中中央財政承擔2/3的支出),,用以支付其婚后搬家,、房租等費用。此外,,日本為鼓勵代際支持,,政府與企業(yè)合作推出未退休員工“帶孫子假”政策,由政府向照顧孫輩的老人提供假期和津貼補助,。近年來,,韓國結(jié)婚率持續(xù)走低,2021年僅19.3萬對新人登記結(jié)婚,,同比減少9.8%,,僅為2011年的58.7%,創(chuàng)下1970年開始統(tǒng)計以來的最低登記紀錄,。目前,,韓國政府正研究提供更多激勵機制,鼓勵民眾結(jié)婚,包括采取一次性發(fā)放200萬韓元(約合人民幣1萬元)婚育補貼等發(fā)錢模式“催婚”,。


(二)從政策效應(yīng)看,各國政策效應(yīng)有限,,總體處于小幅波動且緩慢下降的狀態(tài)


從政策效應(yīng)看,,不同的政治、經(jīng)濟,、文化和制度等方面的差異,,使這些國家在生育率水平轉(zhuǎn)變上存在較大的差異性和非同步性。法國和德國在生育支持政策激勵下,,生育率呈波動抬升趨勢,,而日本、韓國和新加坡仍處于緩慢下降態(tài)勢,。



圖1  1965—2020年德國和法國總和生育率

資料來源:《聯(lián)合國世界人口展望》(2016),、2020年各國總和生育率統(tǒng)計


1、法國,、德國總和生育率前期呈現(xiàn)先降后升趨勢,,但后期抬升幅度有限、波動較小


總體來看,,法國和德國政策實施初期生育率的“成功抬升”主要得益于:一是鼓勵生育政策實施節(jié)點較早,。法國在1918年總和生育率為2.75時,已推出生育家庭津貼政策,,較早實施全面鼓勵生育政策,,國內(nèi)生育基礎(chǔ)較好,在一系列生育補貼等激勵下生育率持續(xù)保持歐洲前列,。二是以立法形式保障女性公平就業(yè)的權(quán)利,。德國和法國相關(guān)勞動法明確,雇主要對雇員承擔非歧視的義務(wù),,并以具體的一整套司法訴訟制度作為保證,。三是精準的稅收政策和生育補貼。在家庭養(yǎng)育方面,,法國相關(guān)財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達3.7%,,屬歐洲國家里最高。同時,,法國全面精準的子女費用稅前扣除等措施,,也是其生育率長期處于較高水平的重要原因。


除生育政策因素外,,德國與法國生育率保持增長的關(guān)鍵因素在于其特殊的移民政策與生育文化,。一方面,德國移民補充效應(yīng)明顯。2015年后德國開放的移民政策或成為其生育率增長的重要因素,,2016年德國5歲以下具有移民背景的幼兒占比高達38.1%,,移民婦女為德國提振生育率作出突出貢獻。另一方面,,法國充分保障非婚女性的生育權(quán)及非婚生子女的平等權(quán)利,。法國非婚生子女比例較高,OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,,2018年法國非婚生子女占比高達60.4%,,這使其生育率持續(xù)處于歐洲前列。


2,、日本,、韓國和新加坡總和生育率總體呈現(xiàn)下降趨勢,但降幅較前期有所趨緩


日本在鼓勵生育政策出臺前的20年間(1970—1990年)總和生育率由2.2降至1.6,,年均降幅達2.5%,;而在政策出臺后的20年間(1990—2010年),其總和生育率由1.6降至1.3,,年均降幅僅1.5%,。 



圖2  1980—2020年亞洲三國總和生育率

資料來源:《聯(lián)合國世界人口展望》(2016)、2020年各國總和生育率統(tǒng)計,。


日本,、韓國和新加坡總和生育率“降速減緩”主要源于:一是生育支持政策介入時間較晚。積極的生育支持政策越早介入,,其提振效果越明顯,。日本在1989年生育率出現(xiàn)1.57的沖擊,韓國直到2002年生育率急劇下滑到1.19,,才開始積極推出生育支持政策,,兩國生育支持政策分別滯后于低迷的生育率20年和30年。韓國生育支持政策轉(zhuǎn)型的切入時機比日本更晚,,這也拉開了兩國的政策效應(yīng)差距,。二是“收緊—放松”的生育政策轉(zhuǎn)變尚需時間的驗證。新加坡,、韓國前期均實行較為嚴格的生育控制政策,,開放生育后,生育下行的負慣性作用較大,,生育支持政策的效果需更長時間才能顯現(xiàn),。三是結(jié)婚率降低導致生育率愈加走低。此外,,亞洲國家婚育文化不同于歐洲各國,,其非婚生育占比較低,。四是亞洲國家財政投入力度相對歐洲國家較小。據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計,,2017年日本家庭福利開支占GDP比重僅1.79%,,而法國、瑞典等國則達到了3.5%以上的水平,。但也有研究認為,,通過“發(fā)錢”來提高生育率的政策代價十分高昂,國家生育支出提高25%才能換來生育率短期增長0.6%,。


(三)從政策啟示看,需立足發(fā)展實際,,量力而行逐步完善中國生育支持政策體系


從國外經(jīng)驗看,,生育政策的效果顯現(xiàn)需5-10年,甚至更長時間周期,。中國現(xiàn)有的生育支持政策,,基本涵蓋了經(jīng)濟、時間,、托育服務(wù)政策3個方面的基礎(chǔ)內(nèi)容,。從2015年二孩政策到2021年的全面三孩政策,國家在生育支持方面做了諸多探索和改革,。


在經(jīng)濟層面,,將子女教育、3歲以下嬰幼兒照護費用納入專項附加扣除,、開展教育“雙減”,;在時間層面,延長女性產(chǎn)假,、男性育兒假,;在服務(wù)層面,發(fā)展普惠性托育服務(wù)等措施,。但從生育支持政策體系的完整度看,,不同于國外歷經(jīng)幾十年的優(yōu)化完善,當前中國三孩配套政策處于初期設(shè)計階段,,各地實質(zhì)性的生育減負政策體系亟待建立健全,,對鼓勵生育的支持力度還需進一步加強。但也應(yīng)看到,,中國在生育投入方面,,參照德國、日本等國大規(guī)模的生育補貼并不現(xiàn)實,。中國推進激勵生育政策始于2020年,,當年人均GDP為1.05萬美元;日本始于1989年,當年人均GDP為2.5萬美元,;德國自2000年出臺生育津貼制度,,當年人均GDP為2.4萬美元。相較之下,,中國是在未富之際迎來了“少子化”,,這一事實將制約國家財政在解決“少子化”問題上的投入力度。


在政策目標上,,中國主要以延緩“少子化”趨勢并逐步實現(xiàn)生育率小幅回升為政策預期,。


從實際出發(fā),中國可適當借鑒國外以下兩方面經(jīng)驗:一是在國家層面成立應(yīng)對“少子化”統(tǒng)一推進部門,,以解決目前多部門聯(lián)動,、頂層機構(gòu)缺失、部門邊界不清,、相關(guān)事務(wù)缺乏協(xié)同,、政策項目難以落實等困境,保障生育支持政策整體化推進,。二是強化頂層設(shè)計,,重點圍繞適齡群體的關(guān)鍵生育痛點問題下大力氣改革突破,推動各地因地制宜加快細化托育,、時間以及經(jīng)濟層面的生育政策體系設(shè)計,,切實減輕家庭生育負擔。當前,,托育服務(wù)供需矛盾依舊突出,,規(guī)范化、多層次的托育服務(wù)體系亟須加快完善,。 


中國超大城市積極應(yīng)對“少子化”挑戰(zhàn)的若干建議


對照中國2022年8月出臺的《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》(以下簡稱《意見》)與國外有益經(jīng)驗,,上海等人口超大規(guī)模城市在家庭友好型政策體系上仍需細化研究,跨前探索,。


(一)從實際出發(fā),,研究制定符合超大城市市情的生育減負政策體系


將建設(shè)對外來人口友好型城市、提升城市吸引力作為關(guān)鍵一環(huán),,以更為寬松包容的人口政策持續(xù)導入年輕人口,,進一步加強對流動人口家庭的政策支持和公共服務(wù)供給力度。這將是上海中長期積極應(yīng)對“少子化”挑戰(zhàn)的關(guān)鍵和優(yōu)勢所在,,也是相較于通過鼓勵生育政策延緩“少子化”進程較為明顯的變量之一,。


在生育政策目標上,立足超大城市人口規(guī)律和現(xiàn)有生育基礎(chǔ),,按照上海每年戶籍人口出生6萬-8萬人,、常住人口出生11萬-13萬人的基數(shù),,實現(xiàn)生育率的顯著提升并不現(xiàn)實,維持現(xiàn)有生育水平并逐步推動小幅回彈,、延緩“少子化”進程,,應(yīng)是上海后續(xù)生育支持政策的出發(fā)點和著力點。


(二)聚焦“綜合減負”,,構(gòu)建家庭友好型生育政策體系


目前,,上海生育支持政策聚焦擴大普惠托育服務(wù)供給,在生育成本減負,、稅收減免,、父親育兒假供給等政策上還須跨前研究、加大力度,。


在生育成本減負方面,,考慮到生育基礎(chǔ)與實際情況,大規(guī)模的財政投入發(fā)放生育補貼并不現(xiàn)實,,可設(shè)計孕檢—分娩—產(chǎn)假的全鏈條生育減負體系。例如,,逐步將部分輔助生殖項目,、孕檢,、生產(chǎn)費用等納入醫(yī)保范疇,。同時,建議將生育假,、育兒假工資納入生育津貼支付范圍,,可采用返還或補貼的方式,,對于企業(yè)在職工產(chǎn)假、生育假,、陪產(chǎn)假,、育兒假期間為職工繳納的社保費,研究按一定比例補償給企業(yè),,并形成精準而便捷的固定機制,,切實減輕企業(yè)負擔。


在稅收優(yōu)惠方面,,建議豐富個人所得稅費用扣除項目,。在專項附加扣除項目上,研究增加子女基本支出,、子女醫(yī)療專項附加扣除項目,,讓子女多的家庭少扣稅。在男性育兒假方面,,可參照德國的經(jīng)驗,,給予男性更多靈活的育兒假期,。可在現(xiàn)有5天育兒假的基礎(chǔ)上,,在子女3周歲之前給予適當靈活的帶薪父親假,,推動男性更多地參與育兒。同時,,配套研究政府財政適當補貼帶薪育兒假,,促進企業(yè)提升男性員工育兒假休得率。


(三)聚焦“提振結(jié)婚率”和“補貼隔代照料”,,延伸應(yīng)對“少子化”政策鏈條


目前,,超大城市適齡青年晚婚晚育等現(xiàn)象越發(fā)普遍,受適婚年齡人口意愿,、數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的影響,,未來結(jié)婚率仍可能持續(xù)走低。為積極應(yīng)對“少子老齡化”困局,,上海應(yīng)加快延長鼓勵生育政策鏈條,,著力在提振結(jié)婚率和隔代照料補貼方面積極探索。2020年,,上海戶籍女性平均初婚年齡達到29.09歲(2015年為28.4歲),,平均初育年齡達30.73歲?;谑星?,摸清戶籍適齡婚育人口現(xiàn)狀,適時出臺鼓勵婚育措施,。比如為鼓勵年輕群體結(jié)婚,,可適當發(fā)放一次性結(jié)婚補貼,但也應(yīng)考慮該政策的可行性和有效性,。同時,,基于目前隔代照料的現(xiàn)實需求,在社會托育服務(wù)體系全面建立之前,,建議將“隔代照料”納入托育服務(wù)體系,。可摸排各區(qū)外來老年人口現(xiàn)狀,,建議逐步將外來老年人健康體檢納入社區(qū)服務(wù),,并在社區(qū)組織開展若干老年群體育兒培訓項目,提升老年人育教水平,,全面提升幼兒照料質(zhì)量,。


(四)打開區(qū)域空間,持續(xù)吸引年輕人口向重點區(qū)域集聚


近年來,,上海推行持續(xù)寬松的落戶政策,。在居轉(zhuǎn)戶方面,,縮短重點區(qū)域和關(guān)鍵領(lǐng)域就業(yè)人員年限要求;在直接落戶方面,,實現(xiàn)在滬高校及一流建設(shè)高校應(yīng)屆碩士直接落戶,,在滬“雙一流”建設(shè)高校本科生、服務(wù)于“五個新城”和南北地區(qū)重點轉(zhuǎn)型地區(qū)的高校本科生直接落戶,?;谖磥砣丝诤徒?jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇,建議進一步打開人口政策空間,。一方面,,在現(xiàn)有居轉(zhuǎn)戶政策基礎(chǔ)上,依循“適度差異,、點上突破”的原則,,綜合考慮來滬人員的群體特征、對城市發(fā)展的貢獻度及群體的差異化需求,,優(yōu)化居住證積分設(shè)計,,讓更多來滬家庭共享城市發(fā)展成果。在人才落戶上,,以更大力度放開重點區(qū)域,、行業(yè)落戶限制,給予更多重點企事業(yè)單位直接落戶名額,,吸引更多優(yōu)秀青年來滬發(fā)展。另一方面,,通過空間結(jié)構(gòu)調(diào)整,,打開人口容量的承載空間,加快“五個新城”等重點區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)投入,,提升新城人口集聚效應(yīng),,為延緩老齡化、“少子化”進程提供積極有效的人口補充,。


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